“節(jié)約集約用地嚴(yán)守耕地紅線”，是今年第32個(gè)全國土地日的宣傳主題。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國長期以來的基本國策。礦用土地，作為土地資源的重要組成部分，在礦業(yè)開發(fā)利用、土地節(jié)約集約利用、礦山生態(tài)修復(fù)、國土空間開發(fā)規(guī)劃等方面中發(fā)揮著重要而獨(dú)特的作用。如何統(tǒng)籌好土地管理與礦業(yè)開發(fā)的關(guān)系，使礦業(yè)開發(fā)利用與中央節(jié)約集約用地精神、相關(guān)法律法規(guī)相銜接？多年來，國家相關(guān)部門堅(jiān)持法治為先、問題導(dǎo)向、綜合治理，在持續(xù)推進(jìn)相關(guān)政策改革、保障礦業(yè)正常運(yùn)行的同時(shí)，有效提升礦業(yè)用地的綜合開發(fā)利用水平。

　　礦業(yè)用地的特殊性

　　土地，是人類生產(chǎn)生活中不可或缺的自然資源。礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)離不開對土地資源的占用、開發(fā)、利用等，礦業(yè)用地一般指礦業(yè)權(quán)人依法進(jìn)行礦產(chǎn)勘查、采礦、選礦、修復(fù)治理等礦山生產(chǎn)活動(dòng)所必須占用的土地，分為礦產(chǎn)勘查用地和礦山生產(chǎn)用地。

　　在土地管理上，我國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。土地的所有權(quán)不允許以任何形式轉(zhuǎn)讓，但土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)兩權(quán)分離，采取兩套完全不同的準(zhǔn)入制度。礦業(yè)用地的相關(guān)規(guī)定散見于《民法典》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《土地復(fù)墾條例》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件中。

　　對于勘查用地，《土地管理法（2019年修訂）》第五十七條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)。臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過二年。據(jù)此，在法律層面上，礦產(chǎn)勘查用地被明確界定為臨時(shí)用地。

　　《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》(自然資規(guī)〔2021〕2號)，進(jìn)一步明確和細(xì)化了臨時(shí)用地相關(guān)內(nèi)容：礦產(chǎn)資源勘查、工程地質(zhì)勘查、水文地質(zhì)勘查等，在勘查期間臨時(shí)生活用房、臨時(shí)工棚、勘查作業(yè)及其輔助工程、施工便道、運(yùn)輸便道等使用的土地，包括油氣資源勘查中鉆井井場、配套管線、電力設(shè)施、進(jìn)場道路等鉆井及配套設(shè)施使用的土地可界定為臨時(shí)用地使用范圍，等等。

　　對礦業(yè)生產(chǎn)用地，《土地管理法（2019年修訂）》第四條規(guī)定，國家實(shí)行土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中，建設(shè)用地包括了工礦用地。

　　2020年，自然資源部發(fā)布《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，將工礦用地進(jìn)行了細(xì)分。工礦用地指用于工礦業(yè)生產(chǎn)的土地。其中，工業(yè)用地指工礦企業(yè)的生產(chǎn)車間、裝備修理、自用庫房及其附屬設(shè)施用地，包括專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場等用地，不包括采礦用地。采礦用地指采礦、采石、采砂（沙）場，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及排土（石）、尾礦堆放用地。

　　在用地取得上，礦山生產(chǎn)用地可通過臨時(shí)用地、征地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式獲得。對于使用時(shí)間短、并且可以快速修復(fù)的土地，可以適用臨時(shí)用地的法律規(guī)定，按照現(xiàn)行臨時(shí)用地的要求辦理用地手續(xù)。依據(jù)2019年修訂后的《土地管理法》，除由政府組織實(shí)施的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地外，大部分經(jīng)營性采礦用地已無法通過土地征收方式進(jìn)行供地；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成為新的供地方式，規(guī)定“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”。

　　應(yīng)該看到，礦業(yè)用地尤其是采礦用地，由于礦產(chǎn)資源賦存條件、開采方式不同，與一般建設(shè)用地相比具有明顯的特殊性、復(fù)雜性。有研究曾將采礦用地的特殊性歸納為：采礦用地利用方式不同對土地的影響不同；采礦用地類型多，情況復(fù)雜；采礦用地的使用期限由礦產(chǎn)資源開采周期決定，等等。

　　同時(shí)還應(yīng)看到，礦用土地在法律屬性上歸屬建設(shè)用地的工礦用地，又可細(xì)分為礦產(chǎn)勘查用地和礦業(yè)生產(chǎn)用地，而礦業(yè)生產(chǎn)用地又可細(xì)分為工業(yè)用地和采礦用地兩個(gè)細(xì)類。因此，礦業(yè)用地的取得須根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的具體情況分別對待，靈活采用臨時(shí)用地、征地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等不同方式解決。而現(xiàn)實(shí)中，礦業(yè)用地審批涉及自然資源、林業(yè)、環(huán)境等部門，相關(guān)法律法規(guī)銜接不暢。尤其是采礦用地，按建設(shè)用地管理，長期以來存在用地取得時(shí)限長、成本高、退出難等問題。

　　進(jìn)入新時(shí)代，生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展對土地管理、礦產(chǎn)資源合理開發(fā)提出了新的更高要求。銜接好相關(guān)法律法規(guī)，處理好依法采礦與合理使用土地關(guān)系，成為礦業(yè)用地政策改革完善的落腳點(diǎn)。

　　探索采礦用地方式改革

　　長期以來，自然資源部高度重視礦業(yè)用地政策研究與改革實(shí)踐，在采礦用地改革上進(jìn)行大量積極而有益的探索。

　　法律規(guī)定了臨時(shí)用地制度，為采礦用地方式改革提供了遵循。為創(chuàng)新采礦用地管理方式，推進(jìn)采礦用地管理制度改革，2005年原國土資源部通過《關(guān)于對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)方案有關(guān)問題的批復(fù)》，同意在廣西平果鋁土礦設(shè)立采礦用地供地方式改革試點(diǎn)，探索將原來先征收后出讓的方式改革為以臨時(shí)用地的方式供地，既保障礦山企業(yè)用地，又嚴(yán)格保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。

　　2011年，原國土資源部分別在山西平朔露天煤礦、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市露天煤礦、云南磷化露天磷礦等地區(qū)擴(kuò)大采礦臨時(shí)用地方式試點(diǎn)改革；2012年在山西省范圍內(nèi)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選擇10座露天煤礦和鋁礦開展采礦臨時(shí)用地方式改革，探索采礦用地新的供地方式。

　　廣西平果鋁土礦采礦臨時(shí)用地方式改革試點(diǎn)驗(yàn)收后，學(xué)術(shù)界和相關(guān)政府部門基本肯定了臨時(shí)性采礦用地方式的價(jià)值，被認(rèn)為是采礦用地制度改革的重大創(chuàng)新。擴(kuò)大試點(diǎn)改革，不僅有效化解了采礦用地供應(yīng)矛盾，合理調(diào)整了政府、企業(yè)和農(nóng)民的三者利益，而且節(jié)約集約利用了土地，促進(jìn)了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用。更為重要的是，實(shí)踐探索中礦用土地存在的問題得以逐步厘清，相關(guān)政策不斷完善。

　　2016年，原國土資源部聯(lián)合四部委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》明確提出，要完善用地政策，根據(jù)不同礦種和開發(fā)方式，建立差別化、針對性強(qiáng)的用地政策。該文件對礦用土地管理改革的內(nèi)容已有所涉及。

　　2020年6月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好采礦用地方式改革試點(diǎn)有關(guān)工作的通知》提出，探索采礦用地政策，組織開展試點(diǎn)政策實(shí)施效果評估，推動(dòng)試點(diǎn)成果的政策轉(zhuǎn)化。之后，自然資源部抓緊研究完善礦業(yè)用地政策，保障采礦用地合理需求。積極推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》修改，研究制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見文件；按照《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》要求，積極推進(jìn)“凈礦”出讓，做好與用地用海用林用草等審批事項(xiàng)的銜接，確保礦業(yè)權(quán)人可以正常開展勘查開采工作。

　　對礦用土地政策走向，有專家認(rèn)為應(yīng)掌握幾點(diǎn)：土地供應(yīng)政策與國家產(chǎn)業(yè)政策、國家發(fā)展規(guī)劃緊密相連，屬于國家鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)的，土地供應(yīng)自然就相對寬松；土地供應(yīng)指標(biāo)、供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)各個(gè)行業(yè)不一樣，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的用地審批應(yīng)該比較容易，等等。

　　加快釋放土地政策紅利

　　土地復(fù)墾是提高土地社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的重要途徑，更是礦業(yè)權(quán)人使用土地而必須依法履行的義務(wù)。

　　《土地復(fù)墾條例》規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人負(fù)責(zé)復(fù)墾。但是，由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，由縣級以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾。露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地；地下采礦等造成地表塌陷的土地；堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地，由土地復(fù)墾義務(wù)人負(fù)責(zé)復(fù)墾。

　　修訂后的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》明確，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，計(jì)提礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金，統(tǒng)籌用于開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)和土地復(fù)墾。

　　黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)上升到前所未有的戰(zhàn)略高度，相關(guān)制度密集出臺。黨的十九大報(bào)告提出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。在把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的實(shí)踐中，礦業(yè)領(lǐng)域的土地復(fù)墾被賦予了新的內(nèi)涵和外延。

　　而伴隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)政策紅利不斷釋放。2015年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確，要加快治理突出生態(tài)環(huán)境問題，開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理。同時(shí)，我國加快推進(jìn)立法修法工作，如長江保護(hù)法、森林法、防沙治沙法、土地管理法，及礦產(chǎn)、草原、自然保護(hù)地、國土空間開發(fā)保護(hù)等方面的重要法律，為國土修復(fù)提供全面法律支撐。中央財(cái)政安排生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金，真金白銀地支持生態(tài)保護(hù)修復(fù)。京津冀周邊、汾渭平原、長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域等重點(diǎn)地區(qū)歷史遺留廢棄礦山環(huán)境修復(fù)治理被納入其中。

　　如何建立礦山生態(tài)修復(fù)的市場化機(jī)制？鑒于土地資源的再開發(fā)、再利用是礦山生態(tài)修復(fù)中的主要利益來源，業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為應(yīng)充分釋放礦山生態(tài)修復(fù)中的土地政策紅利。

　　2019年底，自然資源部印發(fā)《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》，通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等政策，激勵(lì)社會(huì)主體投入礦山生態(tài)修復(fù)，解決激勵(lì)政策不明晰，礦山建設(shè)用地?zé)o法盤活、新增建設(shè)用地獲取難等問題。例如，已有的因采礦塌陷無法恢復(fù)原用途的農(nóng)用地可據(jù)實(shí)核定；對歷史遺留礦山廢棄國有建設(shè)用地，可通過賦予礦山生態(tài)修復(fù)投資主體后續(xù)土地使用權(quán)的方式，激勵(lì)社會(huì)資本投入；可按有關(guān)規(guī)定采取劃撥、出讓、租賃等方式提供土地使用權(quán)，可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的差別化土地供應(yīng)方式；礦山存量建設(shè)用地修復(fù)后的騰退指標(biāo)可以流轉(zhuǎn)使用。

　　事實(shí)上，對于礦山生態(tài)修復(fù)中土地開發(fā)利用的支持激勵(lì)政策相關(guān)規(guī)定中早有體現(xiàn)，散見于不同時(shí)期的不同文件中。

　　例如，《土地復(fù)墾條例》規(guī)定了退還耕地占用稅、確定長期使用權(quán)、政府給予補(bǔ)貼、用作補(bǔ)充耕地指標(biāo)等土地復(fù)墾激勵(lì)措施。《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部令第61號）鼓勵(lì)社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)低效用地、廢棄地再開發(fā)和利用，鼓勵(lì)土地使用者自行開發(fā)或者合作開發(fā)?！稓v史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)管理辦法》（國土資規(guī)〔2015〕1號）規(guī)定了歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用的獎(jiǎng)勵(lì)政策，將歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾按照建設(shè)用地增減掛鉤管理。《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2016〕63號）從土地復(fù)墾和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合角度，提出堅(jiān)持開放發(fā)展理念，將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合推進(jìn)?！蛾P(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號）規(guī)定，歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾形成的新增耕地節(jié)余部分，均可納入補(bǔ)充耕地管理，用于耕地占補(bǔ)平衡。

　　《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號）被認(rèn)為是在堅(jiān)持“誰破壞、誰治理”“誰修復(fù)、誰受益”的原則下，集中規(guī)定了礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域中的土地支持政策，充分釋放了礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的土地政策紅利，為礦山生態(tài)修復(fù)市場機(jī)制的建立提供了政策保障。

　　2021年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，將礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)納入重點(diǎn)領(lǐng)域，在規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用等方面予以政策支持。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案編制，在符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃約束條件的前提下，合理安排生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)域內(nèi)各類空間用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序。修復(fù)后的集體建設(shè)用地，符合規(guī)劃的，可根據(jù)國家統(tǒng)一部署穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體可在同等條件下優(yōu)先取得使用權(quán)。社會(huì)資本投資修復(fù)并依法獲得的土地、海域使用權(quán)等相關(guān)權(quán)益，在完成修復(fù)任務(wù)后，可依法依規(guī)流轉(zhuǎn)并獲得相應(yīng)收益。

　　近年來，我國礦山生態(tài)修復(fù)中涌現(xiàn)出的一批批典型案例和成功模式，佐證了土地政策紅利充分釋放帶來的積極效應(yīng)。例如，江蘇徐州潘安湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)以“礦地融合”為理念，帶動(dòng)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，維護(hù)了土地所有者權(quán)益；上海的“深坑酒店”項(xiàng)目、威海華夏城礦坑修復(fù)項(xiàng)目，都是對礦山生態(tài)修復(fù)后土地資源的再利用。

　　當(dāng)然，礦用土地政策法規(guī)的完善不可能一蹴而就，既需要理順歷史遺留的問題，也需要契合時(shí)代發(fā)展的背景，更需要多方合力，創(chuàng)新舉措。相信，隨著相關(guān)法律法規(guī)研究的深入、改革探索經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，礦用土地政策將在協(xié)同礦業(yè)開發(fā)與土地節(jié)約集約利用、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與礦山生態(tài)修復(fù)中發(fā)揮更大的作用。